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                上海市人民政府辦公廳轉發市規劃國土資源局制訂的《關於本市盤活存量工業用地的實施辦法》的通知
                2018-02-05

                滬府辦〔2016〕22號


                各區、縣人民政府,市政府有關委、辦、局:

                市規劃國土資源局制訂的《關於本市盤活存量工業用地的實施辦法》已經市政府同意,現轉發給你們,請認真按照執行。

                上海市人民政府辦公廳

                2016年3月30日


                關於本市盤活存量工業用地的實施辦法

                第一條(目的依據)

                為適應資源環境緊約束下的城市發展新常態,提高存量工業用地的利用質量和綜合效益,促進創新驅動發展、經濟轉型升級,推進產城融合發展和城市有機更新,支持具有全球影響力的科技創新中心建設,建立規範、有序、共享的存量工業用地盤活機制,根據《中華人民共和國土地管理法》《上海市土地使用權出讓辦法》《上海市土地儲備辦法》《關於進一步提高本市土地節約集約利用水平的若幹意見》和《上海市城市更新實施辦法》等,制定本辦法。

                第二條(適用範圍)

                本辦法適用於本市規劃集中建設區內的國有存量工業用地的盤活活動。

                第三條(指導思想)

                本市存量工業用地盤活,全面實施“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”基本策略,充分挖掘存量建設用地資源,堅持內涵式集約發展,註重發揮市場機制作用,進一步完善城市功能,優化城市空間,提升城市品質,強化土地全生命周期管理,提高土地節約集約利用水平。

                第四條(基本原則和實施途徑)

                盤活存量工業用地應當符合國民經濟和社會發展規劃,符合城鄉規劃和土地利用總體規劃,實行規劃和年度計劃管理制度,並堅持以下原則:

                (一)統籌規劃。從上海城市發展的總體目標和地區協調發展的需要出發,統籌制定規劃,鼓勵地區整體轉型。

                (二)提質增效。中心城貫徹“雙增雙減”要求,著力增加公共綠地、公共空間和公共服務設施。郊區縣以“產城融合、提升功能”為導向,著力完善公共服務功能和提高土地節約集約利用水平。

                (三)利益平衡。在符合規劃、用途管制和公益優先的前提下,充分發揮市場對資源配置的決定性作用,調動原土地權利人的積極性,健全利益平衡機制。

                第五條(管理部門)

                市規劃國土資源局負責組織、協調全市盤活存量工業用地工作,依法制定相關規劃和土地管理政策,統籌轉型地區的規劃和計劃管理,會同區縣政府組織編制市政府確定的特定區域控制性詳細規劃,按照職責開展規劃土地管理。市相關部門依法在各自職責範圍內,研究制定盤活存量工業用地的配套政策,做好相應服務、管理工作。

                各區縣政府是盤活存量工業用地的責任主體,負責轄區內存量工業用地的使用管理,會同市規劃國土資源局組織編制存量工業用地轉型規劃(以下簡稱“轉型規劃”)、非特定區域控制性詳細規劃。制定年度實施計劃(以下簡稱“年度計劃”),協調推進盤活項目的實施,按照職責開展規劃土地管理工作。

                第六條(區域差別化引導)

                規劃工業區塊(即“104區塊”)主要進行結構調整和能級提升,重點發展高端制造業、戰略性新興產業和生產性服務業;規劃工業區塊外、集中建設區內的現狀工業用地(即“195區域”)按照規劃加快轉型,通過城市有機更新,進一步完善城市公共服務功能,重點發展現代服務業和生產性服務業等。

                第七條(市級規劃引導)

                結合城市總體規劃編制,由市規劃國土資源局會同市發展改革委、市經濟信息化委等部門開展全市總體層面規劃戰略研究,確定與上海全球城市定位、建設國際金融、貿易、航運、經濟中心和具有全球影響力的科技創新中心目標相匹配的用地結構、產業布局、發展規模和轉型方向,調整優化工業用地布局和結構,明確重點轉型區域、總體規模及其盤活方向、開發時序和策略。

                第八條(區級轉型規劃)

                (一)存量工業用地轉型規劃編制。各區縣政府按照市級相關規劃、區縣總體規劃、區縣產業用地布局規劃和產業園區規劃以及實際情況,編制本區縣轉型規劃,劃定整體轉型區域,具體包括以下內容:

                1.轉型區域範圍、發展方向、主要功能、實施策略和總體規模等。

                2.轉型區域的基礎設施、公共服務設施和其他公益性設施的功能、規模及布局要求。

                3.控制性詳細規劃編制任務和要求。

                近期擬啟動控制性詳細規劃編制的轉型區域,存量工業用地轉型規劃達到規劃評估報告及任務書深度的,經市規劃國土資源局批準,可視作通過控制性詳細規劃編制任務書申請階段環節。

                (二)整體轉型區域劃定。區縣政府應選取集中成片、相對完整的區域,以道路、河道等為界,考慮與控制性詳細規劃編制單元的關系,綜合研究劃定存量工業用地整體轉型區域。

                第九條(年度計劃)

                存量工業用地轉型年度計劃應包括轉型區域現狀、控制性詳細規劃編制情況、存量工業用地盤活項目、資金平衡方案、實施策略方案等內容,盤活項目開發建設規模應納入年度土地出讓計劃統一管理。年度計劃經區縣政府常務會議審核同意後,向市規劃國土資源局備案,並向市經濟信息化、發展改革等部門提供。

                轉型區域控制性詳細規劃已批準且符合轉型發展方向的,可以直接編制轉型年度計劃和實施方案。

                第十條(控制性詳細規劃編制內容及要求)

                (一)控制性詳細規劃編制內容。市規劃國土資源局、各區縣政府按照規定權限,組織編制或修訂控制性詳細規劃,具體要求如下:

                1.規劃編制應對整單元規劃進行評估。

                2.結合功能定位、產業業態、設施配套條件等,具體確定轉型區域用地規模、空間布局、開發強度、配套設施、道路系統、綠化環境、風貌保護等控制要求。

                3.明確轉型區域內必須配置基礎設施、公共服務設施以及其他公益性設施的內容、類型、規模和用地布局。

                (二)控制性詳細規劃編制要求。在控制性詳細規劃編制過程中,應加強地區城市設計研究,按照建設宜居宜業的產業社區目標,合理確定配套服務設施的比例結構,完善公共配套服務功能,促進產城融合、職住平衡,加強土地復合利用,提升整體品質,建設資源節約、環境友好、配套完善、功能融合的新型社區。

                整體轉型區域應加強公共綠地、開放空間控制,增加公共服務設施。規劃公共綠地、廣場用地及地塊開放空間用地占城市建設用地的比例應不低於15%,地塊附屬綠地宜沿城市支路或公共設施通道布局,並向公眾開放。規劃公共服務設施用地占城市建設用地的比例應不低於10%。提高支路路網密度,道路間距控制在200米以下,支路路網密度控制在6公裏/平方公裏以上。

                研發總部類用地開發強度,按照同地區商務辦公用地標準制定。在符合產業發展導向、地區規劃控制、環境保護要求且不影響相鄰地塊合法權益的前提下,經交通評估和城市設計研究,合理確定地塊容積率,最高容積率不超過4.0。

                第十一條(區域整體轉型開發機制、方式和要求)

                (一)區域整體轉型開發機制。可以建立由區縣政府主導、以原土地權利人為主體的開發機制;轉型區域內土地權利人分散的,可以通過商議的方式明確權利義務後,建立以區縣政府主導、原土地權利人參與的聯合開發體,實施區域整體轉型開發,原土地權利人不得單獨實施開發。整體轉型區域範圍內涉及其他存量建設用地的,可以參照存量工業用地一並實施整體轉型。

                (二)區域整體轉型實施方案編制。整體轉型開發主體應根據年度計劃、控制性詳細規劃,在區縣政府的指導下,編制區域整體轉型開發方案,明確開發期限、地價標準、轉型內容、逾期處置方案等內容,按照“統籌規劃、公益優先”的要求,優先保障公益性設施建設,後進行經營性開發,按照規劃實施存量工業用地的整體轉型。

                分階段轉型開發的,實施方案應明確各階段開發內容,合理安排開發時序,優先實施公益性設施建設。

                (三)區域整體轉型相關管理要求。經區縣政府批準,可通過存量補地價方式,實施整體轉型開發,同時滿足以下要求:

                1.轉型為研發總部類用地的,“195區域”“104區塊”內的研發總部類用地,均應當以產業項目類自用為主。其中,“104區塊”內因功能需要轉型為通用類的,應嚴格按照經批準的規劃執行。研發總部通用類,可以出租,但開發單位須在出讓年期內長期持有70%以上的物業產權,剩余部分可以分割轉讓。

                2.轉型為商業、辦公用地的,開發單位須在出讓年期內長期持有50%以上的物業產權;位於區縣政府確定的重要特定區域內的,開發單位須在出讓年期內長期持有全部商業、辦公用途物業產權。如果控制性詳細規劃明確轉型為公寓式辦公、公寓式酒店的,開發單位須在出讓年期內長期持有公寓式辦公、公寓式酒店的全部物業產權,僅用於出租,不得整體和分幢、分層、分套轉讓。

                3.轉型為教育、醫療、科研、養老等用途的,房屋不得分割轉讓。

                第十二條(零星轉型條件、方式和要求)

                (一)零星工業用地自行開發條件。對未劃入整體轉型區域的零星工業用地,除依法應收回的外,同時滿足以下條件的,根據年度計劃,經區縣政府常務會議集體決策同意後,可由原土地權利人采取存量補地價的方式,按照規劃用途自行開發:

                1.規劃用途為非住宅類的經營性用地。

                2.未納入舊城改造範圍內的。

                3.權利主體單一且周邊無規劃開發建設用地,具備獨立開發條件的。

                4.擬轉型發展的項目,經區縣政府相關部門評估,具有明確的產業和功能,並滿足投入、產出、節能、環保、本地就業等相關準入標準。

                對零星工業用地外的“邊角地”“夾心地”“插花地”等存量土地,不具備獨立開發條件的,可采取擴大用地的方式,由零星工業用地的原土地權利人結合開發。

                (二)零星工業用地自行開發管理要求。零星工業用地自行開發的,應向政府無償提供不少於10%比例的建設用地用於公益性設施、公共綠地等建設,具體空間由各區縣政府按照規劃,結合實際情況確定。如無法提供公益性建設用地的,應將不少於15%的地上經營性物業產權無償提供給區縣政府相關部門,定向用於公共用途,以及區域內土地房屋征收、建設用地減量化等工作的經營性物業補償。同時,還應符合本辦法第十一條第三款的要求,對轉型為商業、辦公用地的,開發單位須在出讓年期內長期持有60%以上的物業產權。

                第十三條(土地價款補繳方式和要求)

                (一)地價管理要求。區縣規劃土地管理部門通過委托土地評估機構,按照批準時點進行市場評估,經區縣政府集體決策後,由單一主體或聯合開發體,按照新土地使用條件下土地使用權市場價格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權市場價格的差額,補繳出讓價款,並按照規劃用途取得新的建設用地使用權。其中:

                1.研發總部產業項目類用地的市場評估地價不得低於相同地段工業用途基準地價的150%;研發總部通用類用地的市場評估地價不得低於相同地段辦公用途基準地價的70%。

                2.商業、辦公等經營性用途的市場評估地價,不得低於相同地段同用途的基準地價。如果控制性詳細規劃明確轉型為公寓式辦公、公寓式酒店的,市場評估地價需向上修正,具體修正辦法另行制定。

                3.持有物業的市場評估地價,可以根據相關規定進行修正。

                (二)土地價款繳納方式。土地價款可以按照土地出讓合同約定,采取一次性付款或分期付款方式。

                第十四條(土地收儲)

                (一)收儲範圍。市、區縣土地儲備機構可以根據城市規劃和年度計劃,組織工業用地使用權收儲,工業用地的土地權利人也可以向市、區縣土地儲備機構申請土地使用權收儲。

                各區縣政府確定的重要特定區域(如黃浦江兩岸、城市公共活動中心、歷史文化風貌保護區等),以土地收儲後公開出讓為主,也可實施區域整體轉型開發。

                (二)利益平衡機制。采取收儲後公開出讓產生土地儲備收益的工業用地,原土地權利人為法人的,在對工業用地、建築物、設備等進行評估後收儲補償的基礎上,可以按照土地儲備收益的一定比例,由市、區縣土地儲備機構再給予補償。具體比例,可以由相關區縣政府集體決策確定。

                第十五條(工業用地提高容積率)

                (一)提高容積率相關管理要求。存量產業項目類工業用地、產業項目類研發總部用地因擴大生產、增加產能等原因,需按照規劃提高建築容積率的,須經區縣產業部門會同規劃土地管理等部門對存量土地利用情況進行綜合評估,達到經濟社會環境綜合評估要求,並符合所在區縣項目投資強度、產出績效、節能、環保、本地就業等準入條件的,允許按照規劃提高建築容積率,並落實規劃明確的公共服務設施配建要求。

                (二)土地價款補繳要求。經批準同意按照規劃提高建築容積率的,土地權利人應按照市場評估價,補繳土地價款,市場評估地價不得低於相同地段相應用途基準地價。區縣政府可以根據產業類型和土地利用績效等情況,按照一定比例收取土地出讓價款,鼓勵企業創新創業和產業轉型升級。應補繳的土地價款,可按照分期方式繳納,或在項目竣工後房地產登記前繳納,最長時間不得超過兩年。具體比例和繳納方式,由區縣政府集體決策確定。

                第十六條(節余土地分割轉讓)

                (一)節余土地分割轉讓申請。通過出讓、依法登記取得房地產權證書的產業項目類工業用地,在滿足原土地權利人自身需要後節余的部分,可向區縣規劃土地管理部門申請分割轉讓。

                經區縣規劃土地管理部門會同產業部門或園區管理機構審核,符合規劃分割條件可以獨立開發,規劃土地用途未發生改變的,報經區縣政府同意後,可分割轉讓給園區開發平臺或經認定的戰略性新興產業項目和高新技術產業化項目。

                在土地分割轉讓前,規劃部門應劃定分割轉讓用地範圍,明確相關用地面積、容積率、建築限高等規劃建設條件。

                (二)節余土地分割轉讓實施。分割後的節余土地,由區縣規劃土地管理部門會同相關管理部門,核提產業準入、土地利用績效等土地全生命周期管理要求,並形成土地全生命周期管理監管協議文本。由原土地權利人向上海市土地交易市場提出申請,以帶產業項目方式轉讓。土地轉讓價格不得高於上一年度本區域內的工業用地產業項目類的平均價格。

                轉讓成交後,受讓人與原土地權利人簽訂土地使用權轉讓合同,並與區縣規劃土地管理部門簽訂土地全生命周期監管協議;原土地使用權人與區縣規劃土地管理部門簽訂土地出讓補充合同,調整用地範圍,落實土地全生命周期管理要求。原土地權利人、受讓人可以憑土地出讓合同、土地使用權轉讓合同和監管協議等,到區縣不動產登記機構辦理登記。

                (三)節余土地規劃用途發生改變,符合本辦法第十二條規定的,可由原土地權利人按照規劃自行開發。

                第十七條(調整為標準廠房類用地)

                通過出讓、依法登記取得房地產權證書的產業項目類工業用地,位於規劃工業區塊內且符合規劃的,經區縣政府或園區管理機構審核同意,可按照市場評估價,補繳土地出讓價款後,調整為標準廠房類用地,簽訂土地出讓補充合同,實施土地全生命周期管理。

                工業用地標準廠房類土地使用權不得整體或分割轉讓,宗地上的房屋不得分幢、分層、分套轉讓,可以出租給符合所在區縣或園區準入條件的工業投資項目。確需土地房屋整體轉讓的,須經出讓人同意,也可由出讓人或園區開發平臺優先收購,並納入全市統一土地交易市場實施。

                第十八條(劃撥工業用地轉為出讓工業用地)

                以劃撥方式取得的存量工業用地,現狀使用條件符合規劃的,須經產業、規劃土地管理等部門對土地利用情況進行綜合評估,達到經濟社會環境綜合評估要求,並符合所在區縣或園區工業投資項目準入條件的,經區縣政府批準,可按照存量補地價方式辦理劃撥轉出讓手續,並按照規劃要求退讓道路、綠化等公共設施用地。

                按照法律法規的規定或劃撥條款約定,屬於收回土地使用權情形的,經原批準用地的政府或者有批準權的政府批準,可收回土地使用權。

                第十九條(過渡期政策)

                (一)政策適用範圍。按照國土資源部等《關於支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)相關規定,支持原土地使用權人利用存量工業用地發展先進制造業、生產性服務業、研發總部經濟以及“互聯網+”等產業,按照規劃轉型為研發總部產業類用地的;園區平臺利用存量工業用地建設眾創空間、孵化器等新型服務平臺,按規劃轉型為標準廠房、研發總部通用類用地的,經投資或相關主管部門認定後,可以實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策。

                (二)過渡期政策相關要求。適用過渡期政策的項目,應按照規劃批準用途和土地全生命周期管理要求簽訂土地出讓合同,過渡期內仍按照原土地批準用途管理。過渡期內,涉及按照規劃提高容積率的,應根據本辦法第十五條相關規定按照原批準用途補繳土地價款。現有建設用地過渡期支持政策以5年為限,5年期滿以及過渡期內經出讓人同意整體轉讓的,應按照批準轉讓時點、新用途、新權利類型的市場評估地價,補繳土地價款,完善相關用地手續。

                (三)建立共同監管和定期評估機制。需享受過渡期政策的市場主體,由投資或相關主管部門負責審核,明確產業類型、投資強度、產出效率、節能環保等要求,並出具項目符合條件的證明或認定材料,經區縣政府集體決策、區縣規劃土地管理部門登記備案後執行。認定部門應對項目經營方向和履約情況進行監管,每年度提供核驗評估材料,對不符合過渡期政策的,應提出明確處置意見。不符合過渡期政策的,相關企業須按照轉型用途、新權利類型、市場價補繳土地價款。對需承擔違約責任的,應依法依約追究責任。

                第二十條(土地全生命周期管理)

                存量工業用地盤活應納入土地全生命周期管理,由規劃土地管理部門在辦理用地手續前,征詢產業、投資、商業、建設等相關管理部門意見,明確存量工業用地盤活項目的產業類型、功能業態、運營管理、節能環保、物業持有以及土地利用績效評估和土地使用權退出機制等,納入土地出讓合同進行管理。

                存量工業用地轉型開發、分割轉讓、劃撥轉出讓前,土地使用權人應按照本市相關規定,組織完成土壤(含地下水)環境調查評估,並將調查評估材料報送所在區縣環保部門;經環保部門認定存在汙染並需治理修復的,土地使用權人應組織實施修復。相關土壤(含地下水)環境調查評估材料,納入土地出讓合同附件;如造成土壤(含地下水)環境汙染的,在土地出讓合同中須明確修復標準、時間等要求。

                存量工業用地使用權人出資比例結構、項目公司股權結構改變的,在辦理股權變更前,須按照出讓合同約定事先征得出讓人同意。

                第二十一條(閑置土地處置)

                區縣政府是土地節約集約利用的責任主體,閑置土地處置情況納入區縣政府考核內容。區縣政府應按照有關規定,建立閑置土地處置的共同責任機制,區縣規劃土地管理部門應及時開展閑置土地調查和認定工作,制定閑置土地處置方案,經區縣政府批準後組織落實。對因政府原因造成土地閑置的,應落實相關部門責任,限期處置,對未認真履責的相關責任部門進行問責;對因非政府原因造成土地閑置的,按照規定征繳土地閑置費或收回土地使用權。

                第二十二條(違法用地查處)

                對違法違規改變工業用地用途和違法建設行為,由市、區縣國土執法監察工作機構會同市、區縣政府相關部門嚴厲查處。對工業用地擅自改變用途的,責令限期改正,恢復工業用途;整改期間,不得轉讓,不得抵押。違法情節嚴重,規定限期內未完成整改的,出讓人有權按照約定解除出讓合同,無償收回土地使用權。

                第二十三條(施行日期)

                本辦法自2016年4月1日起施行。

                上海市規劃和國土資源管理局

                2016年3月25日